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城區人口降低不代表城市活力下降 ——如何正確看待城市人口收縮現象
2019年04月29日 09:34 來源:《北京日報》2019年4月29日14版 作者:范毅 字號
關鍵詞:城區人口;供給側結構性改革;高質量發展

內容摘要:最近城市人口收縮問題引起廣泛關注,有文章指出中國有五分之二的城市人口在流失,在國家發改委最近發布的文件中也提到收縮型中小城市問題,那么是否有大量城市因人口流失而收縮?不能以城市轄區人口代替城區人口收縮城市概念來自于歐美國家的城市研究,是以城市居住人口是否減少作為評價標準,居住人口減少的城市稱之為收縮城市。隨著城鎮成為人類經濟活動高度聚集的場所,城區人口規模才真正反映了一個城市的實力,城區人口的增減才真正反映城市發展的活力,因此城區人口應該是衡量中國城市是否收縮的評價指標。不能以城市局部區域代替城市整體在研究收縮城市時,明確以城區人口而不是城市轄區人口作為評價指標后,我們發現,中國還處于城市化快速發展階段,絕大多數城市的城區人口總量還處于增長過程中,收縮的比例還不高。

關鍵詞:城區人口;供給側結構性改革;高質量發展

作者簡介:

  最近城市人口收縮問題引起廣泛關注,有文章指出中國有五分之二的城市人口在流失,在國家發改委最近發布的文件中也提到收縮型中小城市問題,那么是否有大量城市因人口流失而收縮?城市人口收縮的負面影響有哪些?我們應該如何認識這些問題呢?

  不能以城市轄區人口代替城區人口

  收縮城市概念來自于歐美國家的城市研究,是以城市居住人口是否減少作為評價標準,居住人口減少的城市稱之為收縮城市。世界上絕大多數國家和地區的城市都是城鎮型政區,城市的轄區是以城鎮形態為主,居住人口基本就是生活在城鎮的人口,不包含居住在農村的人口。

  中國城市是個行政區劃,其中既包括城鎮區域,也包括農村區域。通常我們在說一個城市的人口規模時可以有兩種理解,一是行政轄區內的所有人口,二是指城市的城區人口。隨著城鎮成為人類經濟活動高度聚集的場所,城區人口規模才真正反映了一個城市的實力,城區人口的增減才真正反映城市發展的活力,因此城區人口應該是衡量中國城市是否收縮的評價指標。

  然而,在一些關于中國城市人口收縮的文章中,將城市的轄區人口作為城市是否收縮的評價指標了。因為在城市轄區人口中包括了大量農村人口,所以轄區人口的增減并不能反映出城市經濟發展的真實狀況。以重慶市為例,2017年重慶外出人口總量高達482.3萬人,是人口凈流出地區,但是重慶的經濟增長在過去很長一段時間處于全國前列。

  隨著經濟發展,人口流動規模不斷擴大,2017年中國流動人口規模已達2.44億,占人口總量的17.55%。人口流動已經成為一種社會現象,只要有人口流動,就會有人口流出和流入地區,不可能實現人口的空間絕對均衡。因此,當城市作為區域概念使用時,城市的人口流動并不是大問題。相反,人口流動是要素在空間上的再配置,是實現區域均衡發展的必要手段。

  不能以城市局部區域代替城市整體

  在研究收縮城市時,明確以城區人口而不是城市轄區人口作為評價指標后,我們發現,中國還處于城市化快速發展階段,絕大多數城市的城區人口總量還處于增長過程中,收縮的比例還不高。受城市人口數據的限制,通常使用人口普查數據來研究收縮城市問題,在全國2236個縣市(設區的市為市轄區的城鎮人口加總,剔除區劃變動的縣市)中,“五普”“六普”期間城鎮人口出現減少的縣市有152個,僅占總量的6.8%。

  如果我們將尺度從城市整體縮小到城市的組成單元,以街道為單位分析常住人口變化,結果就會出現較大的改變。為了分析方便,我們選擇人口快速增長的北京、上海和廣州作為樣本進行研究,北上廣是本世紀以來中國人口增長最快的幾個城市,但是如果我們以街道尺度考察人口變動時會發現,北上廣中心城區一些街道的常住人口也出現下降,其中上海中心城區的街道超過一半在“五普”“六普”期間出現人口下降,北京和廣州也分別達到30.5%和27.6%。有些街道甚至已經減少了接近一半的常住人口。

  顯而易見,城市城區局部區域出現人口減少不能完全說明城市發展活力下降、城市吸引力降低乃至城市處于收縮狀態,由此以城區局部區域人口變化來衡量城市是否收縮也不準確。

  積極應對城市人口的收縮

  當前中國處于已接近城市化成熟的階段,一些缺乏包容性、缺乏發展機會的城市人口流失規模不斷擴大是必然的,應對城市收縮未來必將成為一些城市發展面臨的主要難題。城市收縮是一個前瞻性問題,要正確評價,現在不應該夸大,也不應該回避,而是要積極應對,未雨綢繆,做好謀劃策劃,將城市收縮消滅在萌芽狀態。當前要積極推動城市的供給側結構性改革,實現城市高質量發展。

  一是放慢城市空間擴張的速度,提高城市的空間發展質量。要改變大尺度、快節奏的新城建設模式,老城也要避免大拆大建式改造,降低空間尺度,放慢開發節奏,在精致化、便利化和特色化方面做足文章。通過做小空間尺度達到更加貼近百姓和企業實際需求的效果,供給便于生產、生活和創新的多元化城市空間,減少空間的分割和功能的單一,增強城市空間相互間的連接性,提高城市空間的利用效率。城市空間規劃配置時,要考慮功能的綜合與多元,盡量為未來留下更多發展機會。

  二是增強城市的包容性,特別是對于中西部人口大量流出地區的城市,要更多地提供適宜進城農民和城市各類居民就業生活的空間,讓居民能夠從城市發展中受益,共享城市發展的機會,與城市形成緊密的利益共同體,增強城市的吸引力。通過為居民提供多元化而充足的發展機會,提高城市社會流動性,爭取將本地人口留下,并吸引各類人才的進入。

  三是增強城市的便利性,城市要為生活在其中的人口提供便利的生活條件,要從城市居民的基本生活需求出發,對城市中的各項資源進行配置,減少居民通勤和消費半徑,創造便于人口交流的空間條件,以便利生活的社區為基礎,打造富有特色的街區。要重視新技術手段的應用,使城市更智慧、更精細、更人性,實現百姓生活更便利、更幸福。

  四是讓多元主體參與城市發展,要減少政府大包大攬的行為,為當地居民和社區參與城市發展創造機會,為多元市場主體參與城市建設運營提供機會,使之成為城市建設和發展的運營機構,讓專業的人干專業的事。要創新融資方式,探索產業基金、股權眾籌、PPP等融資方式參與城市發展的渠道,加大社會資本引入力度,以市場化機制推動城市建設。

  五是關注舊城的更新改造,要從提高舊城居民生活的舒適度出發,不斷完善舊城養老、健康、教育等需求的基本功能,重視城市歷史文化保護,留住城市記憶,增強城市對居民的親和力,讓居民對城市有更強的歸屬感。在舊城更新改造中,要采取微改造模式,降低改造和管理的尺度,要倡導精細化管理,像繡花一樣去管理和更新城市。

  (作者單位:國家發改委城市和小城鎮改革發展中心)

作者簡介

姓名:范毅 工作單位:國家發改委城市和小城鎮改革發展中心

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張天昱)
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